稳增长持续发力地方债将用好用足 严监管基调不改隐债化解仍将推进

 展望：稳增长下政策继续支持用好用足地方债，严监管常态化隐债化解将加速

　　从地方债角度看， 10月中下旬有望迎来新一波专项债集中发行，鉴于四季度经济在全年份量中的重要性，预计各地将持续加强专项债使用进度管理，进一步加大金融机构对专项债项目配套融资支持力度，推动项目落地显效；后续还将继续适当扩大专项债券资金投向领域和专项债券用作项目资本金的范围，更好发挥专项债券拉动有效投资的作用。此外，针对近期多地在较短时间内调整专项债资金用途的情况，预计各地将出台措施加强项目储备、严格论证项目资金需求，谨慎调整资金用途。

　　从城投行业角度看，在稳增长、促基建政策持续发力，不断扩大有效投资的背景下，后续各领域或继续出台政策支持城投企业参与重大项目，并加大城投企业存量资产盘活及转型整合力度。此外，在进一步完善防范化解隐性债务长效机制的背景下，后续财政、银保监等部门在隐债排查方面的合作有望加强，隐债问责力度将持续加大；高风险地区化债力度或加强、进度或加快，高风险地区降低债务风险等级试点有望开展；同时，在当前资金较为充裕的低利率环境下，各地将继续出台措施，加大对城投企业高成本融资的监管和置换力度。

　　稳增长：用好增量与盘活存量齐发力，支持四季度基建投资

　　专项债与政策性开发性金融工具均扩容，相关城投企业获利好。政策支持地方政府依法盘活5000多亿元专项债结存限额，快速下达两批共6000亿元政策性开发性金融工具，充分发挥促基建功效，相关城投企业合理融资需求得到进一步保障。

　　央地积极推进存量资产盘活，助力扩大有效投资。中央发文倡导运用REITS、PPP等方式盘活存量资产，要求用好回收资金、增加有效投资，陕西、内蒙、辽宁、江西等多地地方政府因地制宜出台具体实施方案。

　　防风险：专项债资金用途调整提升效率，隐债问责加强严监管常态化

　　专项债资金用途调整提升效率，各地债务管理机制持续完善。各地持续落实地方债常态化管理工作，山东、山西、黑龙江等地因地制宜出台强化区县债务管理、“债10条”等具体措施。此外，深圳、浙江、安徽、宁波等多地调整2022年专项债资金用途，避免资金闲置浪费，保障资金使用效率。

　　隐债加强问责严监管基调不改，各地积极化债、城投加速整合。财政部年内第二次公开披露隐债问责典型案例，涉及8起融资平台新增隐性债务事件，甘肃、云南也依规对辖内隐债问责情况进行了通报。同时，贵州等债务风险较高地区多管齐下积极化解债务风险，河南、四川等发文清理城投定融等高成本债务，江苏、陕西等地强调区县城投整合目标。

　　三季度我国稳经济一揽子政策和接续政策持续出台，政策部署盘活5000多亿元专项债往年结存限额，并较快完成了两批6000亿元政策性开发性金融工具的投放，各项财政政策工具能用尽用，促进三季度经济总体恢复回稳，并有望在四季度发挥更大的稳增长、促基建效能。同时，防风险力度持续加强，地方债常态化管理措施不断落地、专项债资金使用效率得以保障，中央及地方隐债监察问责力度持续加大，相关金融监管措施得以强化。展望下阶段，9月稳经济大盘四季度工作推进会议提出四季度经济在全年份量最重，稳增长仍将被放在突出位置，预计各地将继续着力督促专项债加快使用并提供配套融资支持，推动项目落地显效支撑基建投资，同时高风险地区化债力度或进一步加强，降低债务风险等级试点有望陆续开展。

　　稳增长：用好增量与盘活存量齐发力，支持四季度基建投资

　　三季度稳增长政策继续发力，8月24日国常会提出新增政策性开发性金融工具额度、盘活专项债地方结存限额以支撑四季度稳增长、促基建，9月底稳经济大盘四季度工作推进会议再次强调用好政策性开发性金融工具，并提出提前下达明年专项债额度。在用好新增债务性资金的同时，各地因地制宜出台盘活存量资产、扩大有效投资的具体方案措施，促进基建投融资体制完善发展。整体看，随着用好增量与盘活存量齐发力，基建投资有望进一步扩大，重点区域及参与重点项目建设的城投企业融资环境有望继续改善。

　　（一）专项债与政策性开发性金融工具均扩容，相关城投企业获利好

　　政策要求依法盘活专项债结存限额，并提前下达2023年部分限额，年内专项债有望继续扩容支撑基建，资金投向领域亦将继续适当扩大。在3.45万亿元用于项目建设的专项债基本发行使用完毕的基础上，为继续支持基建投资，7月28日中共中央政治局会议提出“支持地方政府用足用好专项债务限额”；此后8月16日经济大省政府主要负责人座谈会、8月18日国常会均强调“依法盘活地方专项债限额空间”；8月24日国常会明确了要依法用好5000多亿元专项债地方结存限额，10月底前发行完毕；9月7日国常会进一步明确了专项债结存限额的使用规则，要70%各地留用、30%由中央财政统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜，优先支持在建项目，年内形成更多实物工作量。从各地落实情况看，9月江西、甘肃、河南等省份召开了稳经济接续措施发布会，披露了当地所获得的专项债额度，河北、山东、云南等省份披露了四季度新增专项债发行计划。在依法盘活专项债结存限额的同时，9月28日稳经济大盘四季度工作推进会议提出要依法依规提前下达明年专项债部分限额，有望对四季度稳经济形成进一步支撑。此外，专项债资金募投领域也有望继续扩大，9月5日国务院政策例行吹风会提出，将继续适当扩大专项债券资金投向领域和扩大专项债券用作项目资本金的范围，更好发挥专项债“四两拨千斤”、拉动有效投资的作用。

　　基建持续发力背景下基础设施基金快速投放，重点领域支持政策不断出台，城投企业合理融资需求得到进一步保障。三季度，两批合计6000亿元基础设施基金快速投放完毕，承接相关项目建设的城投企业有望获得融资支持。6月29日国常会提出发行3000亿元专项建设债补充重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥；此后农发行、国开行相继于7月21日、22日设立了900亿元农发基础设施基金和2100亿元国开基础设施基金，并分别于8月20日、26日完成投放，分别支持了500余个和422个基建项目。在第一批3000亿元政策性开发性金融工具已落到项目的基础上，8月24日国常会提出再增加3000亿元以上额度，截至9月28日已投放完毕，投放进度进一步加快，具体包括1500亿元国开基础设施基金、支持项目421个，1000亿元农发基础设施基金、支持项目732个，以及500亿元进银基础设施基金、支持项目106个。在额度扩容的同时，8月31日国常会提出扩大政策性开发性金融工具支持范围及领域，包括满足符合条件的成熟项目资金需求；将上半年开工项目、之前符合条件但因额度限制未投放项目纳入支持；将老旧小区改造、省级高速公路等纳入，并尽可能吸引民间投资。伴随基础设施基金完成投放，承接相关项目建设的城投企业有望获得融资支持；同时，7月12日国家发改委出台的《“十四五”新型城镇化实施方案》强调开拓乡村建设多元化融资渠道，发行专项债支持公益性城镇基础设施建设项目，基建下沉态势进一步确认，区县城投或迎利好；9月21日国常会要求对收费公路经营主体给予定向金融政策支持，并用好1000亿元交通物流专项再贷款，承接交通基建项目的城投企业有望得到融资支持。

　　（二）央地积极推进存量资产盘活，助力扩大有效投资

　　中央发文倡导运用REITs、PPP等方式盘活存量资产，要求用好回收资金、增加有效投资，各地方政府因地制宜出台具体实施方案，助力稳投资、促基建。当前我国经济下行压力较大，有限的地方政府财力对迫切的“稳增长、促基建”需求产生了一定制约，在增量资金扩容的基础上，还需要通过盘活存量资产获得建设资金。5月，国务院办公厅出台《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，鼓励通过REITs、PPP等途径盘活存量规模大、收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，用好回收资金增加有效投资；7月，发改委出台《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》，提出了八方面具体要求；8月，财政部发布的《2022年上半年中国财政政策执行情况报告》也要求下半年继续盘活财政存量资金和闲置资产，腾出更多资金用于稳市场主体稳就业保民生。各地方政府积极响应中央政策，多省份出台了具体措施或规划，7月陕西省分省级、市级、县级确定了重点盘活领域，提出了3年内完成3个基础设施REITs项目发行上市的目标，并规划了回收资金投向领域，提出了对新项目的配套资金支持政策；8月内蒙古自治区表示拟通过5个月的专项行动全面掌握各级各部门沉淀资金情况并分类提出处置意见，将收回的长期沉淀资金统筹用于发展急需的重点领域、化解各级政府债务和保障民生支出；8月辽宁省提出了到2025年交通运输、农林水利设施等重点领域的存量资产盘活工作要取得重大进展，盘活存量资产与新增投资相互补充、相互促进的良性循环基本形成的目标；9月江西省提出了全面清查资产、建立资产台账、制定行动方案、落实盘活条件、有序盘活整合、扩大有效投资等六项具体措施。

　　防风险：专项债资金用途调整提升效率，隐债问责加强严监管常态化

　　今年以来，我国宏观调控以稳增长为主、兼顾防风险，8月出台的《2022年上半年中国财政政策执行情况报告》强调要常态化开展专项债券资金使用管理核查，积极推进地方政府隐性债务控增化存，持续防范和化解地方政府债务风险。在地方债领域，各地持续出台措施加强地方债常态化管理，多地调整2022年专项债资金用途以避免资金闲置浪费、保障资金使用效率；针对地方隐性债务问题，央地持续开展隐债问责公开通报并加大金融监管力度，多地发文要求清理城投企业高成本债务。

　　（一）专项债资金用途调整提升效率，各地债务管理机制持续完善

　　多地调整2022年专项债资金用途，避免资金闲置浪费，保障资金使用效率。2021年11月财政部出台了《地方政府专项债券用途调整操作指引》，提出因债券项目实施条件变化等原因导致专项债券资金无法及时有效使用的，可将债券资金依规调整至其他项目。据中国地方政府债券信息公开平台披露，今年三季度深圳、浙江、河南、甘肃、安徽、四川、宁波、贵州、湖北、山东、青岛、厦门等地财政部门对部分2022年新增专项债券进行了资金用途调整，其中深圳、浙江、安徽、宁波部分专项债发行不满2个月。专项债资金用途的适时调整可以避免资金闲置浪费，提高专项债券资金使用绩效，防范地方政府债务风险，但发行后短期内调整资金用途一定程度上也反映出项目前期准备不充分、论证不严谨，后续需着力提高项目储备质量、提高规划报批效率、完善配套建设、精准接续债券资金、敦促配套融资资金到位，从根本上提高债券资金使用效率。

　　各地持续落实地方债常态化管理工作，因地制宜推进全链条监管。今年以来，我国持续加强地方政府专项债券管理工作，1月开始建立专项债券支出进度通报预警制度，并提出建立专项债资金违规使用处理处罚机制，7月计划实现专项债穿透式监测全覆盖。各地方政府积极落实以上制度目标，结合自身实际出台了一系列具体措施，如7月山东省针对区县一级对地方政府债务绩效管理重视程度不足、专项债全过程绩效管理不到位的问题，提出打通政策落地“最后一公里”，积极开展专项债绩效评估、培养绩效管理理念、建立健全评价机制等措施；7月山西省忻州市在专项债券发行提速、支出加码的基础上出台“债10条”，构建专项债券使用管理“谋、储、用、调、管”的全链条临时管控机制，包括专班领导、资金调度、项目调整、绩效管理、动态储备、奖先惩后、纪律约束、监管核查、预警约谈、跟踪问责机制等；7月黑龙江省提出从完善制度体系、信息体系、重点监控体系建设三个方面建立全过程、穿透式地方政府债务监管机制，提升债务监管质效。 

　　（二）隐债加强问责严监管基调不改，各地积极化债、城投加速整合

　　在“防范化解隐性债务风险长效机制”下，央地持续开展隐债问责通报，加大相关金融监管力度。从中央层面看，7月29日财政部监督评价局发布《关于融资平台公司违法违规融资新增地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，披露了陕西、山东、黑龙江、贵州、重庆、江苏、安徽、江西等地的8起融资平台违规新增隐债的典型案例，涉及城投代政府融资、政府为城投提供融资担保、城投抵押公益性资产融资三类问题。9月9日，银保监会发布《中共中国银保监会委员会关于十九届中央第八轮巡视整改进展情况的通报》，表示正在严格落实地方政府隐性债务管理政策，支持开展违规新增地方政府隐性债务和违规化解隐性债务专项核查，隐债相关金融监管力度加大。从地方层面看，9月甘肃省金昌市披露了辖内城投企业违法违规举债融资的问责处理情况，相关银行也被市银保监局问责；云南省保山市隆阳区披露了区政府少报地方政府隐性债务的问责情况。

　　各地积极化债，推进城投定融等高成本债务清理，城投企业转型整合进程加快。贵州等高债务风险地区多管齐下化解风险，7月7日贵州省召开金融机构座谈会，鼓励金融机构通过展期、降息、续贷等方式支持化解债务风险；9月13日财政部出台《支持贵州加快提升财政治理能力奋力闯出高质量发展新路的实施方案》，延续了“国发2号文”对贵州防范化解政府债务风险的提法，包括加大财政资源统筹、积极盘活资金资产、研究支持高风险地区开展降低债务风险等级试点等措施。与此同时，河南、四川等地出台措施清理城投定融等高成本债务，防范城投非标债务风险。9月证监会召开的清理整顿各类交易场所部际联席会议第七次会议要求坚决刹住地方交易场所违法违规滥发融资产品行为，对防范城投非标风险有积极意义；地方层面，6月河南省要求清理地方金交所和伪金交所向个人投资者发售的政信定融产品；7月四川省江油市要求各市属国有公司停止现有定融产品的对外融资且不得再新增定融产品；近期东部某省一方面坚决杜绝国企新增定融，另一方面制定存量化解方案，要求对今年到期的定融债务明确化债资金来源、不出兑付风险。在积极化债的同时，城投企业整合进程明显加快，部分地区发文敦促区县平台整合升级，7月江苏省扬州市江都区提出年末力争实现全区国有平台公司比年初下降40%，2026年底实现全区融资平台公司数量大幅下降的目标；9月陕西省印发《推进以县城为重要载体的城镇化建设实施方案》，重申了2020年提出的县级融资平台整合升级目标。

    [1] 表中加粗的为涉及隐债问责的城投企业。

　　总结与展望：稳增长下政策继续支持用好用足地方债，严监管常态化隐债化解将加速

　　三季度，我国稳经济一揽子政策和接续政策持续出台，部署了5000多亿元专项债结存限额的盘活，完成了两批6000亿元政策性开发性金融工具的较快投放，各地积极推进存量资产盘活，助力扩大有效投资。此外，防风险力度持续加强，地方债常态化管理措施不断落地、专项债资金使用效率得以保障，中央及地方隐债监察问责力度持续加大、相关金融监管措施得以强化，同时城投企业转型整合及化债进程积极推进，多地开展清理高成本债务行动。

　　展望下阶段，地方债或于10月下旬集中发行，政策将继续督促专项债加快使用、城投积极参与、金融机构加强配套融资支持，并严抓合格项目储备，避免资金用途调整常态化；隐性债务严监管下，违规举债及化债问责将持续开展，高风险地区化债力度或进一步加强，清理高成本债务、降低债务风险等级试点等工作有望逐步落实。从地方债角度看，10月中下旬有望迎来新一波专项债集中发行，鉴于四季度经济在全年份量中的重要性，预计各地将持续加强专项债使用进度管理，进一步加大金融机构对专项债项目配套融资支持力度，推动项目及时落地显效；后续还将继续适当扩大专项债资金投向领域和专项债用作项目资本金的范围，更好发挥专项债券拉动有效投资的作用。此外，针对近期多地在较短时间内调整专项债资金用途的情况，预计各地将出台措施加强项目储备、严格论证项目资金需求，谨慎调整资金用途。从城投行业角度看，在稳增长、促基建政策持续发力，不断扩大有效投资的背景下，后续各领域或继续出台政策支持城投企业参与重大项目，并加大城投企业存量资产盘活及转型整合力度。此外，在进一步完善防范化解隐性债务长效机制的背景下，后续财政、银保监等部门在隐债排查方面的合作有望加强，隐债问责力度将持续加大；高风险地区化债力度或加强、进度或加快，高风险地区降低债务风险等级试点有望开展；同时，在当前资金较为充裕的低利率环境下，各地将继续出台措施，加大对城投企业高成本融资的监管和置换力度。